美国的印太新战略

发布于 2020-09-05 16:06

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印太地区的国际秩序正面临越来越大的压力。冷战结束后的25年里,美国的军事统治,加上其对自由和经济开放的承诺,使该地区享受了前所未有的和平和经济增长时期。然而,中国军事和经济实力的崛起、朝鲜获得核武器和运载系统以及其他局势的发展,现在正对这种和平与经济增长构成压力。历届美国政府都认识到地区秩序日益脆弱,但一直努力希望为该地区制定一个全面和连贯的战略。这份报告提出了一项这样的策略。

美国的印太新战略

来源:知远战略与防务研究所 时间:2020-09-04

印太地区的国际秩序正面临越来越大的压力。冷战结束后的25年里,美国的军事统治,加上其对自由和经济开放的承诺,使该地区享受了前所未有的和平和经济增长时期。然而,中国军事和经济实力的崛起、朝鲜获得核武器和运载系统以及其他局势的发展,现在正对这种和平与经济增长构成压力。历届美国政府都认识到地区秩序日益脆弱,但一直努力希望为该地区制定一个全面和连贯的战略。这份报告提出了一项这样的策略。

这份报告评估了美国在印太地区的利益、分析了战略环境并盘点了美国可用的战略资源。本报告尽可能地基于经验数据、该地区专家的评估和严格的社会科学研究结果。毋庸置疑,有些人将不同意它的调查结果和建议。不过,如果这份报告至少能引起决策者和意见领袖的认真思考和讨论,那么它就达到了目的。

还应该承认,正在持续的新冠肺炎疫情,在其开始时该项目的研究已接近尾声,有可能从根本上改变本报告中的一些假设和估计。如果是这样的话,该战略中的一些要素可能需要调整或重新考虑。不管该疫情的具体长期影响如何,很明显的一点是,印太地区对美国的重要性丝毫不会下降。事实上,截至2020年5月,该疫情的主要影响似乎是加速了报告中确定的趋势和挑战。战略必须随时调整和适应不断变化的环境,但本报告的主要结论似乎在一段时间内仍然有效。

制定印太新战略的必要性

世界人口的一半以上居住在印太地区,其中包括20多亿人(占该区域人口的一半以上)生活在民主制度下(见下图)。该地区还带动了世界1/3的经济产出,比世界上任何其他地区都多。美国与印太地区的贸易也比其他任何地区都要多,它的3个最重要的盟友(日本、韩国、澳大利亚)都位于那里。

 

未来几年,美国将可能会在印太地区面临严峻的挑战。中国的经济规模已经超过美国,预计在未来10年里将进一步提高其领先地位。中国的军费开支超过美国以外的任何国家,而且中国政府在该地区有很多领土争端,北京声称有权使用武力解决这些争端。

美国将面临的另一个挑战是,朝鲜获得核武器和运载系统,包括能够打到美国的洲际弹道导弹。虽然朝鲜不太可能对美国发动无端的核攻击,但拥有这些武器增加了平壤进行其他形式攻击的能力,其中可能包括对美国的盟友使用核武器。此外,如果建立在单一家族基础上的朝鲜发生政权崩溃或分裂成互相争斗的派系的话,其拥有核武器大大增加了此类事件会造成的风险。

美国在印太地区的利益在其他方面也受到挑战。美国的条约盟友泰国在2006年之前是一个民主国家,但在那一年和2014年经历了军事政变,从那以后就没有恢复过民主。同样,孟加拉国从1991-2006年是一个民主国家,但自那以后,执政的人民联盟一直在收紧权力。该党在2018年的议会选举中以压倒性优势获胜,此次选举受到暴力破坏和人为操纵,孟加拉国不再被视为一个民主国家。与此同时,该地区的其他国家,如菲律宾、印尼和印度,虽然这些国家仍然是民主国家,但他们正变得越来越不自由。

印太地区也出现了重大的经济挑战和机遇。2017年1月,美国退出了跨太平洋伙伴关系协定(TPP),这是一个由7个印太地区国家和5个西半球国家组成的自由贸易协定,这些国家占据了世界经济的近40%。然而,尽管美国退出了,在接下来的一年里,另外11个经济活动超过11万亿美元的国家达成了一个类似的协议,称为“全面与进步跨太平洋伙伴关系协定(CPTPP)”。与此同时,中国一直在推动一个更广泛的自由贸易协定,称之为《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP),其中将包括15个印太地区国家,总的国内生产总值达25万亿美元。如所有的自由贸易协定一样,这些安排将增加成员国之间的贸易,减少与非成员国的贸易。这两项协定的出现使美国有机会加入其中一项或两项协定,并从成员国地位的优势中获益。如果它选择不这样做,它可能会减少进入这些自由贸易协定所涵盖日益增长的经济体的机会。

正如这些例子所示,印太地区正面临着从一个对美国有利的良性地区演变成对美国利益构成威胁的地区的危险。可以想象,随着时间的推移,该地区可能会在军事、政治和经济上被北京主导;美国的主要盟友,如日本、韩国和澳大利亚可能会渐行渐远;美国不再能够自由进入这个世界上最重要的经济区域;该地区甚至可能会出现一个不稳定或分裂的、拥有能够打到美国的核洲际弹道导弹的朝鲜政府。

尽管印太地区发生了这些变革性的改变,但历届美国政府都在努力为该地区制定一项有效的战略。2011年,奥巴马政府宣布推出了亚洲再平衡政策。这项政策的一部分是为了重新分配美国长期以来集中在欧洲和中东的外交、经济和军事资源,以使这些资源与该地区(编注,指亚洲地区)对美国日益增长的重要性保持一致。此外,这项政策还包括加强美国在该地区的联盟和伙伴关系,以及加强积极参与东盟、东亚峰会和亚太经合组织等区域性机构的措施。在经济领域,奥巴马政府推动达成TPP贸易协定,2016年美国与其他11个国家签署了协议。8

虽然这些努力确实意义重大,但他们并没有公开阐明美国在该地区面临哪些具体挑战和机遇,更不用说他们的潜在战略是什么。更重要的是,这些都不是对该地区面临的最关键挑战的有效回应,例如中国日益增长的军事和政治威胁,或朝鲜获得核武器和洲际弹道导弹。

特朗普政府也缺乏针对印太地区的令人信服的战略。尽管美国国务院从未明确阐述其战略,但其在2019年底发布了一份报告,自称是该战略的“执行情况更新”。这份报告总结了美国在5个领域的努力:与合作伙伴和区域性机构接触、促进经济繁荣、倡导良好的治理、确保和平与安全,以及投资于人力资本。然而,与奥巴马政府的再平衡政策一样,目前尚不清楚这些努力的总体战略是什么。此外,报告所述的具体活动似乎与区域内面临的严峻挑战不相称。例如,唯一提到朝鲜的是一份声明,称美国正在增加对其印太地区合作伙伴的支持,以保卫其计算机网络,打击朝鲜和其他国家的恶意网络活动,以及美国反对朝鲜核扩散活动的声明。没有提到说服平壤放弃其核武器和洲际弹道导弹所作的努力。

同样,在报告中提到似乎旨在对抗中国日益增长的实力和影响力的唯一倡议是,上述对印太地区伙伴国在保护其计算机网络和打击恶意网络活动方面的支持;批准向台湾地区出售武器;向该地区国家提供海上安全培训、设备和建议的项目;以及针对中国的口头警告。

印太地区正在发生变化,需要一个更全面和有效的回应,而不是这些最微小的、零碎的努力。美国需要为该地区制定一项总体战略,明确美国利益面临的挑战和机遇,评估可用于保护和促进这些利益的资源,以及描述一系列美国应采取的具体行动。

美国在印太地区的利益

为了拥有一个连贯的印太战略,美国必须首先确定其在该地区的利益。和世界上任何地方一样,美国在印太地区的利益众多。一个有效的战略应该集中在有限的几个最重要的利益上。本报告认为,美国在该地区的主要利益(按重要性大致排列)是:保护美国免受直接威胁;维护美国盟友的安全和实力;继续进入一个经济活跃的地区;地区和平与稳定;防止核生化武器的扩散;人权、自由和民主;以及一个健康的自然环境。

保护美国免受来自印太地区的直接威胁:任何国家政府的首要责任就是保护人民免受外国攻击。鉴于美国和印太地区国家之间的距离,该地区没有一个国家对实际入侵美国或其领土构成貌似可信的威胁。然而,中国和目前的朝鲜拥有能够打到美国在太平洋和美国本土的导弹。此外,印太国家或非国家行为体可以秘密派遣人员或诱使美国居民,对美国领土或针对该地区生活或旅行的美国公民发动攻击。

特别值得关注的是使用核生化武器的攻击,因为这种攻击可能会造成更多的伤亡,造成长期污染,并打破禁忌。自第二次世界大战以来,核和生物武器还未被用于战争。因此,任何使用这些武器的行为,都会大大削弱反对使用这些武器的全球规范,增加未来再次使用这些武器的可能性。化学武器通常不如核武器或生物武器致命,自第二次世界大战以来已多次使用。尽管如此,几乎所有国家都加入了《化学武器公约》,该公约禁止生产、储存和使用化学武器。对美国(或任何其他国家)的化学武器攻击也将进一步削弱禁止使用化学武器的禁忌。

来自印太地区对美国的威胁也可能是非物理方式的。网络攻击可能对美国的经济或基础设施造成严重破坏。此外,通过企图破坏美国人对民主的信心或者颠覆美国政治制度的方式,印太地区的国家也可能对美国实施政治侵略。

维护印太地区美国盟友的安全和实力:美国的安全不仅取决于它自身的实力,也取决于它在世界各地盟友的实力。根据年度国防开支测算,美国7个最重要的条约盟国中的3个――日本、韩国和澳大利亚――都位于印太地区。此外,美国在该地区盟友的国防支出总额约占美国在全世界所有盟友国防支出总额的三分之一。

继续进入一个经济活跃的地区:世界三分之一的经济产出产生于印太地区,这里是近几十年来世界上经济增长最快的区域。例如,在1990年至2008年间,印太地区的“新兴经济体”(即日本、韩国、台湾地区、澳大利亚、中国香港、新西兰、新加坡及澳门之外的印太国家)的经济增长了773%,而欧盟的增长率为66%,欧洲新兴及发展中国家的增长率为65%,拉丁美洲及加勒比地区为116%,中东及中亚地区为210%,撒哈拉以南非洲为205%20。目前,超过三分之一的美国对外贸易是与印太地区国家开展的,每年美国对印太地区的进出口总额超过1.6万亿美元,约占美国GDP的8%。美国公司在该地区还有大约1万亿美元的直接投资。此外,在美国生产的许多商品都依赖于印太地区生产的投入。随着该地区经济和技术的进一步发展,它有可能成为美国日益繁荣的物质来源之地。因此,只要美国能够通过贸易、投资和技术交流实现增长和发展,印太地区的持续经济增长和发展就符合美国的利益。

地区和平与稳定:印太地区的和平与稳定符合美国的利益。缺乏和平与稳定会从多方面对美国的利益产生负面影响。如果冲突牵涉到美国的盟友,还可能会削弱甚至失去盟友。即使盟国最终从冲突或不稳定中恢复过来,在它受到影响时,美国也无法利用其能力。此外,即使动乱不直接涉及美国盟友,也可能扰乱整体的经济增长和商业,造成人口流离失所,并蔓延到其他国家,这些都不符合美国的利益。

防止核生化武器的扩散:已知印太地区有3个国家拥有核武器:中国、印度和朝鲜,其中一个国家——朝鲜——据信也拥有生化武器。在其他条件相同的情况下,拥有此类武器的国家越少,故意或意外使用此类武器的可能性就越小,武器落入可能使用其对付美国或其盟国的国家或非国家行为体手中的可能性也就越小。因此,在防止印太地区其他国家获得核生化武器,以及防止那些已经拥有这类武器的国家向其他国家转让这类武器或制造这类武器所需的设备及知识,是符合美国利益的。另外,鉴于朝鲜有对其他国家攻击的倾向,以及其政府在未来某个时刻有失败的可能性,朝鲜放弃这类武器符合美国的利益。

在印太地区构建一个健康的自然环境:印太地区的自然环境质量通过对该地区人民健康和经济的影响间接影响到美国的利益。它还会对美国产生更直接的影响。例如,根据一个国际研究小组的估计,到2100年,印太国家将对全球的气温上升贡献大约30%。同样,2015年的一项研究估计,全球海洋塑料垃圾(海洋中的一种主要污染物)的大约三分之二源自该地区25。印太地区也是空气污染的重要来源,不仅在亚洲,在世界其他地方也是如此。例如,在美国西部,根据一项研究,春季地面臭氧的浓度,这是两种最重要的空气污染类型之一(另一种是颗粒物质),尽管美国氮氧化物(氮氧化物是地面臭氧的主要成因)的排放量在此期间减少了一半,但自1990年以来实际上已有所升高。这是因为美国氮氧化物排放量的减少已经被亚洲排放量的增加所大幅抵消,这些排放量通过平流层到达美国西部。

 

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责任编辑:笋溪
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