鄢一龙:大国善治—党的领导与国家治理现代化

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分类:犀乡论坛

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我们在的国家治理体系是由执政党中国共产党发挥领导核心作用,政权机构(人民代表大会和政府)、市场(国有企业和民营企业)、社会(社会组织)共同组成。在以往研究的基础上,基于对于中国实践的概括,我们提出中国式善治的钻石模型。先锋政党、有为政府、共益市场与有机社会这四个要素共同保障了人民主体性的实现。先锋性政党的领导是中国善治的关键与根本优势,它决定了中国是有为政府而不是有限政府,是共益市场而并非自由市场,是有机社会而并非公民社会。

 

鄢一龙:大国善治——党的领导与国家治理现代化|现场实录

 

 

 

【编者按】9月21日,清华大学国情研究院主办的“国家发展与治理现代化”论坛在清华大学隆重举行(聚焦|国家发展与治理现代化论坛圆满举行)。来自国内外十余所高校和研究机构的近三十位在经济学、政治学、公共管理学领域取得突出学术成绩的中青年学者报告了新近研究成果。

清华大学国情研究院副院长、公共管理学院副教授鄢一龙就“党的领导与国家治理现代化”发表主旨演讲。本文根据鄢一龙副教授现场发言整理,已经本人审定。

Editor's Note: Yan Yilong, vice dean of the Institute for Contemporary China Studies and associate professor of School of Public Policy and Management at Tsinghua University, delivered a keynote speech on "The Leadership of the Party and the Modernization of National Governance". He pointed out that China's national governance modernization is, in a broad sense, referring to not only the government's own governance, but an unity composed of the party's leadership, the government, the benefit-sharing market, and an organic society, together to maintain the subjectivity of people. He summed up as "a diamond model of good governance", in which the leadership of the Party is the key and core. Guided by the basic idea of organizing people to protect the country since its birth, CPC has been equipped with a high sense of mission and a high degree of discipline, aspiration and loyalty, distinctly unlike American political parties focusing mainly on the elections, and lack of party constitution, party affiliations, and even rigorous organization. Yan Yilong further pointed out that the secret of China’s successful governance lies in the principle of contemporary social division of labor. The mechanisms of different but precise division of labor, along with the strong and flexible leadership of the Communist Party of China, create a cooperative, flexible, and efficient governance system, a combination of both bottom-up and top-down with CPC at the centre. 

 

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大家好,我分享的主题是:党的领导与国家治理现代化,主要是介绍中国式善治的钻石模型

 

 

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一、中国式善治钻石模型

 

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国家治理体系与治理能力的现代化是全面深化改革的总目标,它是广义的治理现代化,不仅指政府的治理现代化,也包括市场与社会的治理现代化。国家治理现代化本质是实现中国式善治,不能套用西方标准,而是要适用“公天下”的中国善治标准。[1]理解中国的治理体系,不管是政府市场两分法,还是政府市场社会三分法,都需要把中国共产党这个关键变量加进来。李君如教授在去年的国情讲坛演讲中谈到,我们在的国家治理体系是由执政党中国共产党发挥领导核心作用,政权机构(包括人民代表大会和政府)、市场(包括国有企业和民营企业)、社会(包括社会组织)共同组成。[2]

在以往研究的基础上,基于对于中国实践的概括,我们提出中国式善治的钻石模型,善治的根本在于最大程度实现人民的主体性,充分保障人民当家作主,充分发挥人民的主动性、积极性、创造性。先锋政党、有为政府、共益市场与有机社会这四个要素共同保障了人民主体性的实现。先锋性政党的领导是中国善治的关键与根本优势,它决定了中国是有为政府而不是有限政府,是共益市场而并非自由市场,是有机社会而并非公民社会。(见图1) 

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图1 中国式善治的钻石模型 

在这个框架下,新时代中国特色的治理体系总体上可以分成六部分,党的全面领导体系、国家权力分工体系、政府治理体系、现代企业治理体系,社会治理体系,以及武装力量体系。新时代的中国特色治理体系是与我们社会主义现代化强国目标相配套的,我们建设一个强大的现代化国家,就需要有一个强大的治理体系进行支撑。

 

 

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二、中国共产党性质

 

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理解中国式善治,首先要理解中国共产党的性质,要避免先入为主的认知陷阱,不能套用西方的选举式政党思维看待中国共产党与中国的政党制度,需要在政党与政党制度类型学上有新思维。

将美国的两党与中国共产党做个比较,可以发现:美国两党是所谓的“三无”政党,无真正党员只有粉丝式的党人(party affiliation),无党纲只有竞选纲领(platform),无严密的组织、只有松散的协调。[3]中国共产党则是“三高”政党,高度忠诚的党员,高度使命的政治纲领,高度严密的组织纪律性。(见表1)

为什么同样都被称作政党,却呈现如此不同的型态?

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原因在于两者根本性质不同,美国两党是选举型政党,而中国共产党则是组织型政党。美国的政党制度是围绕着选举而设计的,美国的国父们对政党政治深恶痛绝,托马斯·杰斐逊曾经说,如果要有政党才能上天堂的话,他宁愿不去那里。[4]

为什么后来美国又选择了政党呢?

这是由于选举政治运作的需要,需要通过政党来组织选举、动员选民、协调政治运作。

 

中国共产党从产生以来就扮演着组织型政党的角色。近代的中国是一盘散沙的中国,如何组织人民去共同应对中华民族面临的内部外危机?中国共产党应运而生,成为人民的组织者,因为有了中国共产党的领导,中国人民才由一盘散沙塑造成形,有了集体意志、集体目标、集体行动,才掌握了改变自身命运的力量,“从精神上由被动转为主动”[5]成为不可战胜的有机体。 

许多人在争论中国政党制度到底是不是一党制?

这些讨论都未触及本质,根本区别在于中国共产党与各民主党派是为了共同目标的协作关系,而美国两党是为了各自利益的竞争关系,中国是协作型政党制度,而美国则是竞争型政党制度。[6]

中国共产党是通过领导、组织与动员党员及人民实现国家战略使命的组织型政党。中国共产党能够扮演组织化力量的原因在于中国共产党的双重属性:首先,中国共产党各级委员会作为超强国家机构,内嵌于国家之中,成为国家政权的组织者与领导者。其次,中国共产党作为超级政治组织,内嵌于社会组织之中,成为社会的组织者与领导者。(表2) 

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中国共产党的先锋性是实现其组织性功能的前提,也是实现中国式善治的关键变量。中国共产党不是精英党、选举党而是先锋党,政党权威的基础在于党组织的公信力与党员先锋模范作用,只有党能够在人类历史进步的大潮中始终成为具有先锋性与先进性的有机体,才能现实地承担起代表、领导与组织人民的使命。党的先锋性不是给定的属性,而是需要在具体历史进程中通过不断争取而获得的特性。面对现实的、层出不穷的严峻考验,党需要通过持续的“自我革命”与政党建设来始终保持自身的先锋性,以成为推进国家治理现代化的核心力量。

 

 

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三、党的领导与有为政府

 

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为什么中国是有为政府而不是有限政府呢?

根本原因在于党的领导。

 

▌(一)党的领导使得中国政治权力体系分工不分立,成为有机整体。

美国的政治体制是“三权分立”,中国则是“七权分工”,包括党中央领导权、全国人大立法权、国务院行政权、中央军委军事权、纪检监察委监察权、最高法最高检司法权、全国政协协商权。中国政治体制之所以是分工体制而不是分立体制,根本原因在于党中央领导权的统合。这使得中国政治体制运行原则根本上不同于美国的政治体制,美国政治体制运行核心原则是分权制衡,中国则是分工协作、民主集中,体制运行更有效能。美国国家领导人主要通过竞争性选举产生,选出的是善于打选战的政客。中国国家领导人主要是竞争性选拔产生,选出的是实干的专业治国政治家。[7]

 

▌(二)党的领导使得中国能够实现政治高度集中统一与行政高度分权的有机结合。

中国是地区发展不平衡、差异巨大的单一制大国,行政上高度分权,地方政府对于本地发展具有高度自主性,中央政府主要制定宏观目标与总体政策框架,并通过“层层发包”的方式让地方根据自身的实际加以落实,地方财政支出比重改革初的“六五”时期就达到了50.2%,随后不断上升,“十二五”以来已经达到了85.2%以上,而美国作为联邦制国家,2014-2018年地方财政支出比重只有52%-53%之间。(表3、表4)

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同时,我们在政治上又是高度集中统一的,这是国家目标能够有效地得到贯彻落实前提,以国家五年规划为例,“十二五”规划有75%的地方指标与国家五年规划是相同或一致的,地方只要完成自身的规划,就可以很大程度上就可以落实中央的目标,这主要是通过政治引导来实现。我们走了一条跟美国政治行政二分不同的道路,我们是政治行政有机结合,地方官员首先是党的干部,落实党中央的方针政策是其首要任务。因此,中国能够实现行政分权与政治集中统一,治理的灵活性与统一性的有机结合。[8]

 

 

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四、党的领导与共益市场

 

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中国的社会主义市场经济是共益性市场经济,是人民为中心,而不是资本为中心,是服务于人民福祉最大化,而不是服务于资本利益最大化,体现了社会主义制度根本优势。

 

▌(一)社会主义与市场经济有机融合形成复合优势。

首先,中国走了一条既不同于自由竞争,又不同于福利国家的民生国家道路,强调民生问题,不能完全靠市场和个体力量去解决,要靠个人、集体与国家共同解决,避免了个体在市场经济大潮中的彻底原子化,避免了市场完全脱嵌于社会。

其次,国家掌握了大量的公共资产,能够用以推进公共福祉。除了国有经济之外,关键性的公共生产资料城乡土地、矿山、森林等公共资产都掌握在人民和国家的手里,这使得人民不但能够拥有私人福利,还能够享受更高水平的公共福祉,这对于人民幸福与社会公平至关重要,以高铁为例,高铁算的不只是中国铁路总公司盈亏的小账,更要算国民经济与全社会福祉的大账,通过修建高铁拉动了区域经济发展,大大提升了人民出行的便捷性。

第三,中国有国家规划,能够弥补市场失灵,推动发展的更高水平均衡。改革开放之后,中国废除了计划经济,但是还仍然有国家规划。新型国家规划能够弥补市场失灵,推动国家发展的更高水平均衡。市场均衡是有严格前提的,将时间变量、社会公平、自然环境、外部不确定性等因素加入之后,市场往往是不均衡的。国家规划能够弥补市场失灵,推动时间(短期与长期)均衡、推动空间均衡、经济社会与自然均衡、内外部均衡。[9]

 

▌(二)党对于资本的驾驭使得能够将资本追逐利润最大化的动机引导到实现人民福祉最大化的方向上来。

在市场经济条件下,资本的权力就是马克思说的“不可抗拒的购买的权力”,它是总体性权力,它能对其它类型权力构成支配性作用。政治权力、媒体权力、社会组织的权力,资本的力量都可以操控。资本权力可以转化为各种表象,可以表现为颜值、权威、关爱等等人间各种美好事物。资本权力无所不在,无孔不入,只要有商品交易就能发挥作用。资本权力还随着资本规模不断积累而不断增长。党的十九大报告指出“东西南北中,党政军民学,党是领导一切的”。党的领导权也是总体性权力,它是上层建筑的总体性权力,只有总体性权力才能驾驭总体性权力。决定中国未来根本走向的,在于党的领导权与资本权力这两种总体性权力博弈。

 

▌(三)党组织人民走共同富裕道路。

乡村振兴战略标志着建国以来的农村社会主义道路的第三次飞跃,如何实现适度规模化经营?如何实现共同富裕?目前我国土地经营面积在10亩以下的农户约有2亿户,占全国农户八成以上。[10]农民对于土地顾虑重重,很多地方办的合作社只是空壳。

问题本质在于谁来组织农民进行规模化经营,是资本来组织?还是由党来组织?

2019年9月我们在山东烟台调研,烟台推行的是党支部领办合作社,由支部成员代表村集体注册成立合作社,土地流转给集体的合作社进行规模化经营,形成集体、群众、企业的利益共同体,村集体以集体资金、资产、资源入股,组织群众以资金、土地、基础设施、劳动力等入股,农业企业参与经营活动。

这是“党建政治经济学”的生动实践:

一方面,由于党组织的威望与公信力,能够有效集中分散资源,推动规模化经营,引导小农户经营步入现代农业发展轨道;有效推动集体经济发展,目前全市已有1470个村党支部领办合作社,占行政村总数的22.8%,新增集体收入3.8亿元,群众增收4.9亿元;有效增加农民收入,农民既有土地流转保底收入、合作社收益分红,又可以到合作社务工报酬。[11]

另一方面也由于通过现实的经济活动,使得党组织能够有组织党员与农民的抓手,通过党支部领办合作社,党组织、党支书的威望树立了,党的基层组织得到巩固,老百姓说共产党真是为我们办事的;干部队伍得到了锻炼,形成了“好人+能人”的选人导向;群众积极性高涨,人民群众共同致富的精气神焕发、面貌一新。

 

 

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五、党的领导与有机社会

 

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现代社会一方面当然具有涂尔干所说的保持个体差异性同时又相互依赖,以劳动分工为基础的团结,[12]但是这种团结未必就能称得上是“有机团结”。现代社会不但摧毁了传统社会中那种基于亲缘、地缘、精神归属的“真实的、有机的共同体”,[13]资本的力量在组织化个体同时也在原子化个体,个体成为各自为战的孤岛,人与人的关系被抽离为利益竞争与利益交换关系。在一个大规模的、流动的、陌生人协作为主的现代社会,要真正实现有机团结,需要在保持其多样性的同时,以共同性贯穿其中,中国能够成为有机社会的前提在于党的领导在其中扮演社会黏合剂、催化剂的角色,使得社会成为既保持高度多样性,又具有高度凝聚力的有机整体。

现代社会的基本特征就是组织化,中国共产党组织体系内嵌到不同类型组织中,不论是机关单位、事业单位、公有制企业、非公企业、社会组织都可以设立党的基层组织,同时“支部建到连上”,实现了社会组织的细胞单元与党组织细胞单元的结合。(见表5)这强化了组织内部的组织化,提升了组织成员的凝聚力、基层的组织力,同时不同类型组织之间,社会组织、市场组织、国家组织又通过党的组织机制实现了有机联系,使得整个社会形成网络型组织架构。

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党组织不但嵌入在生产单元之中,同样也嵌入在社区等生活单元之中,从而有可能在陌生人社会中去重建传统社会那种“真实的、有机的”共同体。

例如,我们在烟台市大海阳社区调研,就看到通过党组织群众,把社区建设成一个“大家庭”的典型。党支部通过组织党员、组织“圈子领袖”、组织群众来解决群众自身面临的问题,包括办老人食堂、办儿童临时托管中心、办调解中心、组织维修队、养犬协会、各种兴趣小组等,在帮助群众解决难题的同时,也调动了群众的积极性,活跃了社区氛围。同时烟台还在推进“两社融合”,社区派单、社会组织接单,将社会组织服务功能对接社区服务需求。

涂尔干在他早年著作中将共同意识等同机械的一致性的看法显然过于机械,共同意识并不意味着多样性的泯灭,基于文化传统形成的共同意识,在提供社会团结纽带的同时,也为社会个体的创造性提供了营养土壤。基于共同意识的团结并未如他所预言地趋于退化,而且在现代社会显得日益重要,缺乏共同意识,不但共同奋斗无从谈起,甚至共同生活也异常困难。中国在共产党领导下,通过对于共同理想与共同价值观的塑造,人民不但有个体梦想,还有共同追求与共同梦想,调动了人民的积极性,增强了社会凝聚力。

现代社会不平衡的多元性的一个后果是个体之间、群体之间、群体与国家之间的冲突与对抗关系,这就是所谓的“消极团结”要面对的问题,在中国,党的领导起到了社会矛盾衰减器与协调器的作用。强调个体的集体意识与合作意识而非过分强化个体权利意识;强调不同阶层、不同群体之间、社会与国家之间的协作关系,而非对抗关系。在“积极团结”方面,我们不但有高度活跃的各种社会组织,还有群团组织体系,行业协会、志愿者协会等,它们是国家与社会之间,不同社会组织之间的桥梁与纽带。

总之,中国的善治体系是由先锋政党、有为政府、共益市场、有机社会共同组成,以保证人民的主体性,它不同于西方的选举政党、有限政府、自由市场以及公民社会的治理体系。党的领导是实现中国式善治的关键,中国式善治体系既不是单中心治理体系,也不是多中心治理体系,而是试图将两种治理优势有机结合起来,是既分工又联通,既充分发挥各方积极性,又成为有机统一整体,既生动活泼,又一致高效的治理体系,我们也许可以把它称为“1+N”中心治理体系