亚太经济一体化对APEC进程的影响

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APEC今后的发展将可能出现两种结果:一方面,APEC论坛性质依然存在,依然是领导人协商APEC问题以及双边问题的重要舞台;另一方面,APEC经过协商,选定了走向FTAAP的路径,将APEC逐步过渡到区域经济一体化的机制化组织,但需要时间。APEC成员在政治、经济、历史认知领域存在的巨大差异以及在领土、国际间的利益争夺也必然影响APEC走向FTAAP的凝聚力。

 

 

亚太区域经济一体化对APEC进程的影响

来源:《当代世界》2014年第11期

亚太经合组织(APEC)成立时定位为论坛性质的区域经济合作组织。1994年确立了茂物目标,即发达成员与发展中成员分别于2010年和2020年实现贸易投资自由化、便利化。1995年日本大阪会议将APEC茂物目标具体化,确定了贸易投资自由化和便利化的15个领域,以及经济技术合作的13个领域。1996年各成员提交了推进贸易投资自由化和便利化的单边行动计划(IAP),并确定以自主自愿的原则进行推进,1997年1月开始实施。2010年APEC中5个发达成员按照承诺参加了茂物目标评估,同时8个发展中成员自愿提前参加了评估。自2010年13个成员完成评估以后,APEC向何处去以及用何种方式继续推进贸易投资自由化和便利化成为APEC发展的重要议题。自20世纪末以来,亚太地区经济一体化进程发展迅速,APEC成员不仅与外部国家和地区建立了诸多区域贸易协定(RTA),[1]而且成员之间也建立了诸多的RTA,这些RTA必将对APEC今后的发展和新目标的确定产生巨大影响。

APEC内部RTA问题分析

从世界贸易组织(WTO)公布的最新资料来看,到2014年9月,APEC成员之间建立的RTA已经达到了49个,绝大部分RTA包括了商品和服务自由化两方面内容,只有东盟与日本、东盟自由贸易区、澳大利亚与巴布亚新几内亚、智利与马来西亚四个RTA仅包括商品贸易自由化内容。在APEC成员之间建立的影响比较大的RTA包括以东盟为中心建立的四个RTA[2];以美国为主导,正在进行谈判的“跨太平洋伙伴关系协议”(TPP);东亚地区正在推进的“区域全面经济伙伴关系”(RCEP)和中日韩FTA等。

以东盟为主建立的四个RTA已经开始实施。东盟与中国的RTA分别于2005年1月和2008年7月开始推进商品自由化与服务贸易自由化进程;东盟与日本的RTA于2008年12月开始实施;东盟与韩国的RTA于2009年5月开始推进服务贸易自由化进程,2010年1月开始实施商品贸易自由化,这种先推进服务贸易,后推进商品贸易自由化模式在RTA发展进程中比较少见;东盟与澳大利亚和新西兰的RTA于2010年1月开始实施。[3]

按照预计时间表,RCEP于2013年初启动谈判,2015年底完成谈判并进入实施阶段。截至2014年6月,RCEP已经举行了五轮谈判。RCEP目前已经成立了四个工作组,包括商品贸易、服务贸易、投资以及相关政策工作组。谈判涉及的内容类似于APEC贸易投资自由化和便利化以及经济技术合作等领域的内容。应该说,RCEP谈判已经具备了一定的基础。

TPP原本是APEC内部经济规模较小的自由贸易协定(FTA),于2006年5月开始实施,参加国家包括新加坡、新西兰、文莱和智利,目前的研究习惯称为“TPP4”。“TPP4”虽然经济规模不大,但采取了开放态度,欢迎APEC其他成员参加。2009年11月,奥巴马总统正式宣布美国与上述国家进行TPP谈判,并将谈判目标定义为“高标准”的“21世纪贸易协议”。2010年3月15—19日,美国参加并主导了TPP首轮谈判,参加谈判的国家除“TPP4”和美国之外,还包括澳大利亚、秘鲁和越南,称为“TPP8”。2010年10月,马来西亚开始参加第三轮谈判,称为“TPP9”。2012年12月加拿大、墨西哥参加了第15轮谈判,称“TPP11”。2013年9月,日本第一次参加TPP正式谈判。目前参加TPP谈判的共有12个APEC成员,称为“TPP12”。2013年7月,TPP完成了第18轮谈判,但是谈判进程比预期困难得多。截至目前,从美国贸易代表办公室网站公布的资料分析,TPP第18轮谈判之后,又进行了五次磋商,最近的一次于2014年5月在新加坡举行,磋商披露的内容比以前的轮次谈判少得多。[4]

正在谈判的“TPP12”之所以称为“高标准”的RTA,除了在传统议题领域,即商品贸易自由化方面不允许存在例外外,涉及的其他问题包括:政府采购、法律问题、资本控制、网络安全、地区管理协调与相互认可、消除国营与民营企业差别、突破性的国有企业新规则、数字经济、环境问题、劳工标准、民主问题、公共卫生、健康问题,以及与APEC、WTO、NGO、相关国际论坛等组织的关系问题。

中日韩自贸区建设一直不是很顺利,直到2009年10月在北京举行的第二次中日韩领导人峰会上,三国领导人才一致同意在已完成的三国联合可行性研究报告的基础上,启动中日韩FTA官产学联合研究。2010年5月,第三次中日韩领导人会议就加强三国在各领域的合作达成广泛共识,并于2012年完成了中日韩自贸区官产学联合研究,同年5月在北京正式签署了《中日韩关于促进、便利和保护投资的协定》。2013年3月,中日韩自贸区首轮谈判在韩国首尔举行。2014年9月,中日韩FTA第五轮谈判在北京闭幕,第六轮谈判将于2014年11月底在日本东京举行。[5]中日韩FTA一旦建成,将成为亚太地区最重要和最具影响力的自由贸易协定之一。但是从目前中日韩之间的领土及历史认知方面的因素考虑,中日韩FTA达成协议存在诸多困难。

目前中国正与APEC成员中的韩国、澳大利亚积极推进谈判,争取2014年达成这两个FTA协议。APEC成员中,仅俄罗斯没有与APEC成员建立FTA,而与前苏联分离出来的国家建立了诸多FTA。

APEC成员积极推进各自的FTA战略,可以归纳为以下四方面原因。

一是为了避免“免费搭车”。随着APEC成员贸易投资自由化进程的不断深入,APEC整体贸易投资自由化水平已经高于WTO成员整体平均水平,如果继续推进贸易投资自由化进程,不可避免出现“免费搭车”现象,因为APEC是一个开放性区域经济组织。为了避免“免费搭车”,APEC诸多成员开始寻求建立制度化、封闭性、排外的区域经济组织,即RTA。

二是WTO进展不顺利。自成立起,APEC就积极推进多边贸易体系谈判,因为APEC目标与多边贸易体系基本一致,在关贸总协定(GATT)乌拉圭回合谈判艰难之际,APEC多次发表单独声明,推动乌拉圭谈判进程。乌拉圭回合谈判自1986年9月开始,1994年4月结束,历时七年半。多哈回合谈判2001年11月启动,谈谈停停,直到2013年12月印度尼西亚巴厘岛会议发表了《巴厘部长宣言》,才取得了突破性进展。WTO进展不顺利使APEC内部RTA迅速增加。

三是RTA谈判相对容易。APEC各成员从自身的经济利益出发,可以灵活选择伙伴国家和地区缔结双边和多边FTA,在参加成员少的情况下,敏感问题必然就少,因此灵活性强,容易达成协议,而且谈判时间短,节约了谈判成本,短期内可以得到回报。

四是APEC进程为建立内部诸多RTA奠定了基础。APEC茂物目标是推进贸易投资自由化和便利化。自1997年实施IAP以来,APEC取得了可喜成果,自由化和便利化水平不断提高。而且为了避免APEC内部诸多RTA所产生的“意大利面碗”效应[6],APEC制定了15个领域的FTA最佳条款,这些都为APEC成员之间建立RTA奠定了基础,使谈判相对容易达成共识。

亚太区域经济一体化对APEC进程的影响

目前APEC内部RTA繁多,有些正在谈判之中的RTA颇具影响。自2010年13个成员完成了茂物目标评估以后,正在选择今后发展道路之际,APEC内部的RTA必然对今后的APEC进程产生巨大影响。

一是APEC茂物目标逐步淡化。由于APEC各成员注意力更多集中在区域经济一体化问题上,对推进茂物目标开始淡化。从APEC进程分析,茂物目标确定了发展方向和具体内容,但没有具体可核算的指标体系。APEC曾经努力解决这一问题,但由于其复杂性,很难达成一致。茂物目标被淡化的主要表现是2010年茂物目标评估以后,各成员不再提交IAP。2011年的APEC会议要求2012年各成员提交IAP,但2012年之后再次停止提交IAP。IAP是APEC推进贸易投资自由化的主要手段。

二是APEC将工作重点转向贸易投资便利化进程。贸易投资便利化是APEC的重要内容。由于推进自由化进程困难与缓慢,APEC积极推进便利化进程。主要体现在2007年开始积极推进APEC商务旅行卡计划,中国2004年签署了第一张商务旅行卡。2001—2005年和2006—2010年,APEC推动了两次贸易投资便利化行动计划(TFAP),每次计划都是将贸易交易成本降低5%。2009年APEC第21次贸易部长级会议通过了《APEC供应链互联互通行动计划》。2010年APEC领导人会议发表了《茂物及后茂物时代的横滨宣言》,确定2015年努力实现供应链效率提高10%的目标。2013年和2014年APEC会议都将互联互通作为会议主题之一。预计今后APEC会将更多注意力放到推进贸易投资便利化领域,一方面,便利化使所有APEC成员受益;另一方面,推进便利化进程的协调难度远小于推进贸易投资自由化的难度。

三是APEC推进贸易投资自由化进程将更加依赖内部的FTA。由于APEC是论坛性质的区域经济组织,没有约束机制,在各成员的贸易投资自由化水平已经达到了相对较高水平的前提下,预计今后推动自由化进程主要依赖内部成员间的FTA。由于APEC内部成员间的RTA影响越来越大,APEC也将更加重视区域经济一体化问题,包括加强对内部诸多FTA的协调。推进APEC内部RTA发展,一方面是对APEC开放、自主自愿原则的挑战;另一方面,RTA对继续推进贸易投资自由化也是一种贡献。今后一段时间,APEC与内部RTA的关系可能类似于WTO与WTO内部缔约方建立的诸多RTA关系模式。

四是APEC走向亚太自由贸易区(FTAAP)问题。2003年有学者提出了将APEC过渡到亚太自由贸易区问题,2014年工商理事会提出了同样的设想,但由于距离茂物目标评估有一定时间,尽管也进行了可行性研究,但并没有作为APEC推进目标。2010年13个成员完成了茂物目标评估以后,APEC向何处去,成为了今后发展的重要议题。2010年APEC领导人宣言提出了“后茂物目标”问题,同时领导人宣言提出了APEC走向自由贸易区问题,强调FTAAP是加强APEC区域经济一体化的主要途径,会议发表了《走向FTAAP之路》的文件。[7]2011年美国、2012年俄罗斯、2014年中国APEC会议都将区域经济一体化问题作为主要议题,尤其是2014年的中国APEC会议,争取将推进FTAAP打造成此次会议的标志性成果,利用FTAAP模式整合APEC内部诸多RTA,继续深入推进APEC贸易投资自由化进程,使之成为2020年以后的“后茂物目标”。推进APEC逐步走向FTAAP面临的最大问题是,美国可能主张以TPP为基础,吸收其他APEC成员,逐步扩大,最后完成向FTAAP的过渡。这实际是走欧盟不断扩大的模式。但这种模式对中国等一些成员而言,存在太多挑战,可能难以承受。

五是APEC论坛性质会保持较长一段时间。尽管APEC内部存在诸多RTA,而且有些RTA颇具影响,但从目前情况分析,APEC的论坛性、开放性仍将保持相当一段时间。即便2014年APEC中国会议同意对FTAAP进行研究和推进,但利用何种路径推进,何时完成谈判目标,依然是需要深入讨论的问题。从目前WTO公布的RTA成长之路分析,很难有众多国家和地区同时谈判建立RTA。尽管APEC在推进贸易投资自由化方面有一定基础,但在FTAAP时间表确定和谈判完成之前,APEC的论坛性和开放性将会继续保留。

2010年APEC大多数成员完成了茂物目标评估,其余八个成员最晚将在2020年完成评估。鉴于茂物目标没有硬性指标考核,其余成员会顺利完成评估,而不论在推进贸易投资自由化方面取得多少成果。但APEC内部的RTA对APEC今后的进程依然影响巨大,今后的发展将可能出现两种结果:一方面,APEC论坛性质依然存在,依然是领导人协商APEC问题以及双边问题的重要舞台;另一方面,APEC经过协商,选定了走向FTAAP的路径,将APEC逐步过渡到区域经济一体化的机制化组织,但需要时间。APEC成员在政治、经济、历史认知领域存在的巨大差异以及在领土、国际间的利益争夺也必然影响APEC走向FTAAP的凝聚力。( 宫占奎:南开大学APEC研究中心)

[1] WTO将统称的RTA分为四种类型:自由贸易协定(Free Trade Agreements, FTA)、关税同盟(Custom Unions, CU)、针对发展中国家的局部的自由贸易协定(Partial Scope Agreement PSA or PS)、服务贸易自由化的经济一体化协定(Economic Integration Agreements, EIA)。
    [2] 以东盟为中心建立的四个RTA是:东盟—中国RTA;东盟—日本RTA;东盟—韩国RTA;东盟—澳大利亚—新西兰RTA。这里不包括东盟与印度建立的RTA,因为印度不是APEC成员。
    [3] http://rtais.wto.org/UI/PublicAllRTAList.aspx,September 18,2014. (上网时间:2014年9月30日)
    [4] 美国贸易代表处网站,http://www.ustr.gov. (上网时间:2014年10月3日)
    [5] 商务部FTA网,http://fta.mofcom.gov.cn. (上网时间:2014年10月8日)
    [6] “意大利面碗”效应是指在双边自由贸易协定和区域贸易协定,统称特惠贸易协议下,各个协议不同的优惠待遇和原产地规则就像碗里的意大利面条,一根根地搅在一起,剪不断,理还乱。这种现象被称为“意大利面碗”效应。
    [7] “Pathways to FTAAP”, Yokohama, Japan, 14 Nov 2010.

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