过去50多年来，在国阵政府的字典里，根本找不到“财政纪律”（Financial Discipline）这个词汇。今年，马来西亚将庆祝独立54年周年，但是，国阵却忘了为自己颁发一个47年财政赤字的马来西亚健力士记录。在一个政府缺乏财政纪律、监管机构无法发挥真正功能，加上朋党或寻租人继续做大的年代里，我们还能有什么期待呢？

 

 

缺乏基建发展政策
政府承担失败风险

作者／本刊梁志华 Mar 11, 2011 06:33:19 pm

超支大气球（下）

【独立新闻在线 梁志华撰述】过去50多年来，在国阵政府的字典里，根本找不到“财政纪律”（Financial Discipline）这个词汇。今年，马来西亚将庆祝独立54年周年，但是，国阵却忘了为自己颁发一个47年财政赤字的马来西亚健力士记录。

正因为国阵政府严重缺乏财政纪律，以至于成本超支（Cost Overrun）在我国的基建发展中，已经逐渐形成一种常态，或者说是一种文化。承包商早已习惯了政府在财政支出方面出手阔绰，从不计较成本代价，而且也懒得理会工程进度与品质管理，只求基建工程能够完成。

因此，建筑工程一再延误、贪污舞弊、采购成本“报大数”、朋党或奸商勾结“报假账”瓜分利益、采购量超过所需，或经常出现不必要的开支等等，已经变成承包政府基建工程的“必然现象”。政府对这一切弊端视若无睹，更进一步助长了“成本超支”的风气。

上述种种成本超支的起因还算相当明显，要追踪和杜绝这类型成本超支，相对来说比较容易。相比之下，有一些成本超支却是“隐藏式的成本超支”，不是内行人可能看不出当中的奥妙所在，如果不是特别细心留意，甚至不会察觉成本超支的存在。

隐藏式的成本超支

这种“隐藏式的成本超支”很多时候发生在不透明的基建工程发放框架之中，尤其是国阵政府长期以来沿用的“直接洽谈/直接颁发”（Direct Negotiations/ Direct Awarded）基建工程合约的模式。

在这个直接洽谈或直接颁发基建工程合约的框架下，由政府直接指定或委任一家或数家承办商（绝大部分是朋党或寻租人）负责承包整个工程，而基建工程的承包价则任由这些承包商漫天开价。

因此，总承包商很多时候在提呈承包建议书时，已经通过大幅抬高工程承建价格，将超本超支静悄悄地隐藏在工程合约之中。

比方说，根据医院传统建筑方式，每张病床的成本介于100万至150万元，因此，一座300个病床的医院建筑成本应该介于3亿元至4亿5000万元 之间。不过，总承包商一般做法是把医院建筑合约的价值抬高至5亿元甚至6亿元。这意味着，医院建筑工程实际上已出现两三亿元的成本超支。

缺乏健全的基建发展政策

基建工程的成本超支问题一再重复，追根究底是因为马来西亚缺少一套健全的基建发展框架，来有效地规划、管理、规范，以及监督基建工程的发放与发展。 国阵政府甚至连最基本的公开招标（Open Tender）机制都不健全，而且也没有采取一套严谨的赏罚机制，来监督基建工程的进度，以致形成一种根深蒂固的成本超支常态或文化。

正 如经济学家戴尔特（Dieter Helm）在其《评估：基建投资、资本成本及监管》（Infrastructure investment, the cost of capital, and regulation: an assessment）一文中指出，基建工程之所以昂贵与品质低劣，是因为一连串因素所致，包括结构框架问题、缺乏协调、政府没有扮演好角色、风险分配不 均，促使资本成本变得昂贵，最终导致基建使用者必须承担更高的成本代价。

他直言，这一连串导致基建成本昂贵且素质低劣的因素背后，其实是因为缺乏一套健全的基建政策（Infrastructure Policy）。这包括政府没有建立一个国家基建账目、没有针对基建领域设定一套标准的审计基础、基建成本没有根据个别元素来区分、各项基建工程之间没有 比较基础等。（注1）

资本家多是短视者

正因如此，我们很难准确地比较或鉴定，到底一项基建项目是否物有所值，其利益是否超过成本代价，或者政府对基建项目的资本开销（CAPEX）是否取得最佳成果。

摆在眼前的现实是，私人资本家（尤其是朋党或寻租人）一般都是短视者。虽然基建设施属于长期性资产，必须能够在长期内为基建设施使用者（政府或人民）提供服务，不过，对这些资本家而言，他们更在乎的是眼前的短期经济利益，而不会考虑长远问题。

因此，资本家看待这些基建工程所提供的庞大私人利益，很多时候都凌驾于基建资本开销的效率之上。因此，资本家趋向于在承建基建工程时，刻意“浮报”基建项目所需的资本开销，从中牟取巨额利益，而政府也不在乎成本超支问题，只求满足政治和经济利益需要。

独立稽查机构无用武之地

更可悲的是，原本应该在监督基建工程成本超支上扮演重要角色的独立审查机构，比如说国家总稽查署（Jabatan Ketua Audit Negara）与公共账目委员会（Public Accounts Committee），很多时候因为受制于行政机关（内阁），无法发挥其真正的功能。

即使这些独立机构有针对基建工程贪污舞弊或成本超支问题展开稽查工作，不过，其稽查成果往往都是白费功夫，即没有获得政府的正视，反贪污委员会（MACC）也没有积极开案调查，最终不了了之。很多时候，这些大型基建工程的舞弊或成本超支问题被掩盖了很多年后，才真正曝光。

比方说，总稽查署在《2009年国家总稽查司报告》中 揭露万绕—怡保双轨电动火车基于工程延迟完工、器材采购超出所需数量、所采购的火车没有配合基建设施等问题，导致严重超支14亿3000万 元，而且基建设施也无法全面使用。【点击：双轨火车工程超支政府得买单 大法官涉稽查报告最大宗弊案】。

但是，这宗成本超支的基建工程弊案，最终也没有任何下文，无论是政府或反贪委都没有进行善后工作。

正因为过去的种种经验，当纳吉政府宣布推动一连串总值马币1720亿元的大吉隆坡（Greater KL）发展计划时，经济学者都在担心，过去多年来的贪污舞弊或成本超支的问题，依然会再次重演。

大吉隆坡计划历史重演？

因此，当亚洲策略与领导研究院（ASLI）提出：“政府在推行大吉隆坡计划方面，应该有效管理与规划，把成本超支问题降至最低；即使无可避免出现成本超支，而应当限制在10%以下水平”这样的论调时，病不令人感到惊讶。

实际上，从纳吉政府对大吉隆坡发展计划所采取的政策方针，不难发现这当中存在太多过去失败的影子，以至于成本超支风险大大提高。

比方说，纳吉政府在大型基建计划方面，继续采用“直接颁发”工程给指定承包商的政策、政府全面包办私人公司提议与承建的大型基建项目的资金（总值 366亿元的地铁系统计划由政府全权负责筹资工作）、继续依赖官联公司（GLCs）或朋党企业推动大型计划（过去许多大型计划项目的成本超支问题，都是官 联公司或朋党一手造成）。

由于这些大型基建发展计划的主要风险（尤其是财务风险）都由政府来承担，加上政府机构疏于监管，以及政商勾结等因素，这很容易引发道德风险（Moral Hazard）——承包商说什么或给什么，政府都照单全收，万一失败了，政府却必须承担所有责任。

在一个政府缺乏财政纪律、监管机构无法发挥真正功能，加上朋党或寻租人继续做大的年代里，对于大吉隆坡，我们还能有什么期待呢？

注 1：Dieter Helm，Infrastructure investment, the cost of capital, and regulation: an assessment，Oxford Review of Economic Policy, Volume 25, Number 3, 2009, pp.307–326

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